PPP財(cái)政管理辦法的十大要點(diǎn)（中國式PPP研究手冊(cè)第10集）

來源：民生宏觀文／  管清友朱振鑫團(tuán)隊(duì)

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       2015年9月，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政支持穩(wěn)增長的政策措施》提出出臺(tái)PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法。

       2016年兩會(huì)，財(cái)政部部長樓繼偉在政府預(yù)算報(bào)告中提到研究推進(jìn)PPP立法工作，出臺(tái)PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法、標(biāo)準(zhǔn)化合同范文和分行業(yè)合同。

       2016年6月15日，財(cái)政部副部長史耀斌主持召開PPP工作推進(jìn)會(huì)，提到按照分工負(fù)責(zé)制要求，發(fā)揮好PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作用，制定出臺(tái)PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法。

       2016年7月，《PPP財(cái)政管理辦法》進(jìn)入征求意見階段。

       2016年10月20日，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號(hào)）正式發(fā)布。

       作為年度重要PPP文件之一，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》依據(jù)相關(guān)法律和PPP政策文件進(jìn)行匯總歸納，進(jìn)一步細(xì)化了PPP項(xiàng)目全生命周期中財(cái)政部門職責(zé)和工作流程，職能劃分更加清晰，有利于PPP的推進(jìn)。整個(gè)文件亮點(diǎn)諸多，下面將對(duì)其進(jìn)行逐一解讀。

       一、僅適用于公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目辦法第二條明確適用范圍為國內(nèi)能源、交通運(yùn)輸、市政公用、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域開展的各類PPP項(xiàng)目。這與不久前公布的財(cái)金90號(hào)文界定的公共服務(wù)領(lǐng)域范疇完全一致，自7月7日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)兩部委進(jìn)行分工后，財(cái)政部主要負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)改委統(tǒng)籌管理基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這在辦法中也得以體現(xiàn)，特別強(qiáng)調(diào)適用于公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，而不涉及發(fā)改委主導(dǎo)的基礎(chǔ)實(shí)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目。但需要注意的是，財(cái)政部公布的公共服務(wù)項(xiàng)目領(lǐng)域包含了發(fā)改委負(fù)責(zé)的七大傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域邊界需要進(jìn)一步明確。

       二、理順PPP項(xiàng)目識(shí)別論證流程 PPP項(xiàng)目前期的識(shí)別論證工作至關(guān)重要，是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。辦法理順了PPP項(xiàng)目識(shí)別論證流程，首先應(yīng)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，政府發(fā)起項(xiàng)目由政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)，然后提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門開展物有所值評(píng)價(jià)，各級(jí)財(cái)政部門和行業(yè)主管部門審核通過后，由財(cái)政部門基于實(shí)施方案和物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告組織編制財(cái)政承受能力論證報(bào)告，綜合考量后出具財(cái)政承受能力論證報(bào)告審核意見。明確了識(shí)別論證所需的文件及對(duì)應(yīng)的歸口部門，有助于PPP項(xiàng)目識(shí)別論證程序化和系統(tǒng)化。

       三、確保PPP采購過程公正、公平、公開為規(guī)范PPP項(xiàng)目采購過程，辦法提出了三點(diǎn)要求：一是公正，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，合理設(shè)置社會(huì)資本的資格條件，一視同仁對(duì)待國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等，保障各類主體平等參與；二是公平，當(dāng)參與采購評(píng)審的社會(huì)資本提出的方案內(nèi)容有被采納但未中選的，會(huì)予以合理補(bǔ)償，對(duì)社會(huì)資本更加公平；三是公開，依托政府采購平臺(tái)和PPP綜合信息平臺(tái)，及時(shí)充分向社會(huì)公開PPP項(xiàng)目采購信息，確保采購過程和結(jié)果公開透明。

       四、借助合同審核為PPP項(xiàng)目質(zhì)量把關(guān) PPP項(xiàng)目合同正式簽訂前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將PPP項(xiàng)目合同提交行業(yè)主管部門、財(cái)政部門、法制部門等相關(guān)職能部門，對(duì)照項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告及采購文件，檢查合同內(nèi)容是否發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更。重點(diǎn)審核合同內(nèi)容，如是否根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分配方案實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)有效轉(zhuǎn)移，產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績效考核指標(biāo)、項(xiàng)目基準(zhǔn)成本、補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)基準(zhǔn)和調(diào)整依據(jù)等是否確定，嚴(yán)控PPP項(xiàng)目質(zhì)量。

       五、財(cái)政支出納入中期財(cái)政規(guī)劃 PPP項(xiàng)目雖通過引入社會(huì)資本可有效緩解政府財(cái)政壓力，但地方政府財(cái)政支出仍必不可少，社會(huì)資本高度關(guān)注政府履約能力。將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，經(jīng)財(cái)政部門審核匯總后，報(bào)本級(jí)人民政府審核，通過后將合同中符合預(yù)算管理要求的下一年度財(cái)政資金收支納入預(yù)算管理，報(bào)請(qǐng)財(cái)政部門審核后納入預(yù)算草案，經(jīng)本級(jí)政府同意后報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)審議，保障了政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力。而且后續(xù)財(cái)政部門依據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果合理安排財(cái)政預(yù)算資金，也對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生了一定的約束。

       六、特許經(jīng)營類項(xiàng)目運(yùn)作模式有所變化現(xiàn)行的特許經(jīng)營類項(xiàng)目的運(yùn)作模式一般為將未來一定年限的特許經(jīng)營權(quán)無償授予社會(huì)資本，由其負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營。這一模式可能會(huì)有所變化，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)特許經(jīng)營權(quán)未來帶來的收入狀況，參照市場(chǎng)同類標(biāo)準(zhǔn)，通過競(jìng)爭性程序確定特許經(jīng)營權(quán)的價(jià)值，以合理價(jià)值折價(jià)入股、授予或轉(zhuǎn)讓，這為特許經(jīng)營類項(xiàng)目管理提供了新方向，有利于效率的提升，當(dāng)然也存有一定的挑戰(zhàn)，如特許經(jīng)營權(quán)如何估值折價(jià)。

       七、明晰PPP項(xiàng)目公司資產(chǎn)權(quán)屬 PPP項(xiàng)目公司資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊是制約項(xiàng)目融資的一大難題。辦法規(guī)定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)和PPP項(xiàng)目合同約定確定項(xiàng)目公司資產(chǎn)權(quán)屬，有效地解決了這一難題，為項(xiàng)目融資掃清了障礙。對(duì)于歸屬項(xiàng)目公司的資產(chǎn)及權(quán)益的所有權(quán)和收益權(quán)，經(jīng)行業(yè)主管部門和財(cái)政部門同意，可以依法設(shè)置抵押、質(zhì)押等擔(dān)保權(quán)益，或進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，但應(yīng)及時(shí)在財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)上公示。項(xiàng)目建設(shè)完成進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營期后，社會(huì)資本方可以通過結(jié)構(gòu)性融資實(shí)現(xiàn)部分或全部退出，消除了社會(huì)資本退出渠道閉塞不暢通的擔(dān)憂。

       八、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目債務(wù)監(jiān)控目前，地方政府債務(wù)規(guī)模較大，風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露，政府正在積極通過債務(wù)置換、債轉(zhuǎn)股等方式予以處理，但形式仍較為嚴(yán)峻。因此，必須加強(qiáng)債務(wù)管理，嚴(yán)控新增債務(wù)。對(duì)于PPP項(xiàng)目債務(wù)，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門加強(qiáng)監(jiān)控。在PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成的負(fù)債，屬于項(xiàng)目公司的債務(wù)，由項(xiàng)目公司獨(dú)立承擔(dān)償付義務(wù)。項(xiàng)目期滿移交時(shí)，項(xiàng)目公司的債務(wù)不得移交給政府。

       九、杜絕“變相融資”，保障PPP項(xiàng)目質(zhì)量為切實(shí)保障PPP項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量，各級(jí)財(cái)政部門會(huì)同相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管管理和合規(guī)審核，在公共服務(wù)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)施過程中，BT模式、安排回購、用政府購買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長期的支付責(zé)任等變相融資行為被明令禁止。

       十、與征求意見稿相比，部分條款被刪除與征求意見稿相比，暫行辦法刪除了“兩標(biāo)并一標(biāo)”“PPP項(xiàng)目土地取得方式”“強(qiáng)制扣款”等引起廣泛討論的條款。

其中“兩標(biāo)并一標(biāo)”問題已在日前財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）中已經(jīng)解決，對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目,已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會(huì)資本合作方的,合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的,按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定,合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。

       “PPP項(xiàng)目土地取得方式”亦在財(cái)政部聯(lián)合19部委發(fā)布的《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金[2016]91號(hào)）得以明確：符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥方式供應(yīng)；不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地可以作價(jià)出資方式供應(yīng)外，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)，及時(shí)足額收取土地有償使用收入。另外，可將土地招拍掛和PPP項(xiàng)目招投標(biāo)環(huán)節(jié)合并，確保獲得項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的的社會(huì)資本能同時(shí)通過招拍掛獲得項(xiàng)目的土地使用權(quán)。

       “強(qiáng)制扣款”意在通過上級(jí)財(cái)政部門督促下級(jí)財(cái)政部門嚴(yán)格履行PPP合同。沒有及時(shí)足額向社會(huì)資本支付政府付費(fèi)或者提供補(bǔ)貼的，按照合同約定依法辦理。經(jīng)法院判決后仍不執(zhí)行的，由上級(jí)財(cái)政直接從相關(guān)資金中代扣，并支付至項(xiàng)目公司或社會(huì)資本。自征求意見稿公布后便受到萬眾矚目，但在暫行辦法中卻未見蹤影，一方面操作方面可能存在一定難度，另一方面則為避免支付約束演變?yōu)閯傂詢陡丁?/span>

       綜上所述，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》是PPP模式進(jìn)程中的里程碑式文件，理順了PPP項(xiàng)目財(cái)政管理體系，為PPP模式的持